Nevereno vliz

";} ?>

Правна същност и регулация на медийната дейност

Доц. д-р Райна Николова

 

По своята юридическа природа медийната дейност е правно явление. В този смисъл тя се състои от няколко задължителни и необходими елемента:

- юридически факт – информация;

- правни последици – достъп до информация и отговорност;

- субекти на медийното право;

- обект на правото – медийни правоотношения;

- медийноправни норми.

Регулацията разкрива правните механизми и средства, с помощта на които държавата контролира медийната дейност. Анализът на аргументите, защитаващи регулацията, обхватът и юридическата същност на регулацията са предмет на  проучване от настоящото изследване.

1. Същност на информацията

В националната правна уредба отсъства дефиниция на понятието “информация”. Определение на тази категория, използвана в медийната доктрина, се съдържа в приложението към Препоръка (2000) 7 на Комитета на министрите на Съвета на Европа за правото на журналистите да не разкриват източниците си на информация: “всяко излагане на факт, мнение или идея под формата на текст, звук и/или изображение”[1]. Информацията, използвана от медиите, може да бъде разглеждана с оглед на своето обществено предназначение и смисъл в две разновидности – редакционно съдържание и търговско слово.

Редакционният компонент на съдържанието на печатните и Интернет медии по своята същност представлява информация, предоставяна на аудиторията под формата на текст или илюстрация. Тази информация се подрежда в съответната тематична последователност и обем (размер) по преценка на самата медия. Текстовият вариант на публикуваната информация намира израз в отпечатването на статия или на новинарско съобщение. Статията е произведение на публицистиката и е обект на авторското право (чл.3, ал.1, т.1 от ЗАПСП). Тя изразява мнението на своя автор към определен факт от обективната действителност и включва неговия коментар по определена тема от обществения живот. Новината е писмено отразяване на събитие или факт от действителността. Тя не е обект на авторското право (чл.4, т.4 от ЗАПСП). Освен тестовия материал в двете му споменати разновидности, вестниците и списанията публикуват и илюстративен материал – фотографии, които подлежат на авторскоправна закрила (чл.3, ал.1, т.7 от ЗАПСП). Редакционното съдържание за радио- и телевизионните оператори включва програми и предавания. С изключение на новините, както предаванията, така и програмите са в предметния обхват на авторското право и сродните му права.

В медийноправната доктрина съобщението с рекламен характер се разглежда като “търговско слово[2]. Практиката на Върховния съд на САЩ от средата на 80-те години на 20. век формулира понятието търговско слово и необходимостта от регулиране на търговската комуникация, с оглед зачитането на “съществен държавен интерес, който по друг начин не може да бъде удовлетворен”[3]. Търговският елемент в съдържанието на вестниците, списанията и Интернет-медиите се изразява в публикуването на рекламно послание. Административноправната регулация на рекламата се съдържа в Закона за защита на конкуренцията, Закона за здравето, Закона за тютюна и тютюневите изделия, Закона за храните, Закона за защита на растенията, Закона за ветеринарномедицинската дейност, Закона за контрола върху наркотичните вещества и перкурсорите, Закона за хазарта[4]. При радио- и телевизионните оператори в тази категория програмно съдържание попадат рекламата, спонсорството, радио- и телевизионния пазар, които се подчиняват на споменатите и за печатните и Интернет – медиите нормативни актове, но са обект и на специална регулация от Закона за радиото и телевизията.

 

2. Достъп до информация и отговорност

Правните последици в рамките на медийната дейност имат няколко различни проявления, с оглед на субектите на медийните правоотношения. Те се изразяват в достъп до информация на аудиторията, когато става въпрос за адресатите на информацията (читатели, слушатели, зрители, Интернет – потребители). Относно медиите правните последици се свързват с разпространението на информация и понасянето на отговорност при нарушаване на изискванията на медийноправните норми във връзка със съдържанието на тази информация (редакционно съдържание или търговско слово). Спрямо регулаторните органи правните последици се свързват с осъществяването на надзорна дейност и поемането на отговорност при отклонение от предписанията на медийноправните норми относно извършваната регулация. Всички изброени разновидности на правните последици от медийната дейност могат да бъдат причислени към публичноправните последици, доколкото предметното им съдържание – информацията е обект на регулация, в която държавата участва чрез създаването на публичноправни (конституционноправни и административноправни) норми и конституирането на държавни и административни органи, които да прилагат тези норми. Правните последици на медийната дейност могат да бъдат както правомерни, така и неправомерни, в зависимост от предметното съдържание на разпространената информация или начина на нейното представяне.

Достъпът до информация на адресатите на медийни услуги се осигурява по различен начин и чрез различен вид носител – хартиен и електронен. Предоставянето на информация се осъществява чрез няколко средства – слово (печатни медии), звук (радиостанции), звук и изображение (телевизии), по друг начин (Интернет-медии). Достъпът до информация като правна последица е форма на упражняване на комуникационното право на информация на гражданите, залегнало в разпоредбата на чл.41 от Конституцията.

Медийноправните последици са всички онези действия и отношения, които по силата на медийноправната норма и нейната диспозиция трябва да се осъществят след като е налице проявление на юридическия факт, визиран в хипотезата на нормата. Те се намират в известна последователност от фактите, включени и изграждащи юридическия факт “информация”.

Достъпът до информация като правна последица се намира в отношение на времева последователност от няколко факта, включени в юридическия факт “информация” – факта на създаване на информацията и/или факта на нейното обработване и факта на нейното разпространение. Не е възможно да се разпространи което и да е сведение, ако то не съществува реално в действителността и вече не е създадено и/или обработено от човека. Медийноправната последица “достъп до информацията” от медийните адресати се намира във времева зависимост от факта на изпращане от медията и/или от факта на получаване на информацията от аудиторията. Не е възможно да се възприеме от ползвателя която и да е информация, ако тя не е предоставена за разпространение и вече не е получена от адресата. Посочените факти, включени в предметното съдържание на медийноправните последици, се установяват от законодателя в съответната правна норма, като по този начин получават юридическа квалификация.

Достъпът до информацията като медийноправна последица притежава следните основни характеристики, смятани за “класически” от българската правна доктрина[5]:

1. фактите, включени в нея, реално съществуват в действителността,

2. трябва да са обективирани и да се възприемат от сетивата на човека,

3. трябва да са резултат от човешките усилия и като действие да са в неговите възможности,

4. трябва да се намират в отношения на времева последователност от фактите по създаването и/или обработването и разпространението на информацията.

Конкретно проявление на правните последици на медийната дейност по отношение на печатните медии е разпространението на информация чрез използването на пазарните механизми на стопанската дейност, както и възникването за тях на административно – наказателната или гражданска отговорност при нарушения на предписанията на нормите, отнасящи се до съдържанието на предоставяната информация.

Спрямо радио- и телевизионните оператори правните последици на медийната дейност се изразяват в създаването и разпространението на програми чрез използването на пазарни, технологични и юридически механизми, както и пораждането на административно – наказателната и гражданска отговорност при неспазване на изискванията на закона.

Относно Интернет – медиите правните последици от медийната дейност се свързват с разпространението на информацията чрез пазарни и технологични механизми и поемането на административно – наказателна и гражданска отговорност при нарушения на медийното законодателство по повод информацията.

 

3. Субекти на медийното право

Субекти на медийното право са медиите. Правното положение на субектите на медийното право се определя от Конституцията на Република България, законите и подзаконовите нормативни актове, които регулират обществените отношения, свързани с медийната дейност.

Медиите са субект на правото, като осъществяват медийна дейност – създават, обработват и разпространяват информация. Те са субекти на медийното право в неговите административноправни и гражданскоправни аспекти.

В зависимост от начина на разпространение на информацията средствата за масово осведомяване биват печатни медии (вестници и списания), електронни медии (радио- и телевизионни оператори), информационни агенции, Интернет – медии.

В теорията се застъпва становището, че печатните медии съществуват в няколко разновидности, в зависимост от публикуваното съдържание: общоинформационна преса, специализирана преса, документална преса, развлекателна преса[6]. Сходен на печатните медии е правният статус и на Интернет – медиите.

Радио- и телевизионните оператори са субекти на медийното право, като тяхната дейност е обект на най-сериозна правна регулация, в сравнение с останалите медии. Те са субекти на медийното аудио- и аудиовизуално право. Радио- и телевизионните оператори биват обществени или търговски по характер, в зависимост от целите, които преследват в програмно отношение.

Информационните агенции са субекти на медийното право[7], задължени да се придържат към правната уредба, отнасяща се и до печатните медии. Българската телеграфна агенция (държавната информационна агенция) изпълнява определени изисквания, свързани с информационната си дейност. По подобие на други национални информационни агенции и като субект на медийното право предоставя информация за печатните издания, за радиостанциите, за телевизиите, за Интернет – медиите[8].

Регулаторните органи контролират дейността на субектите на медийното право. Тяхната медийна правосубектност и дееспособност е точно определена в нормативната уредба и се свързва с осъществяването на надзор за спазването от страна на медиите на законовите изисквания по повод разпространяваната информация. Административната компетентост позволява на регулаторните органи да упражняват определени властнически правомощия, за да реализират заложената в законодателството воля на държавата. Регулаторни органи в областта на медийната дейност са Съветът за електронни медии, Комисията за защита на конкуренцията, Комисията за защита на личните данни, Комисията за защита от дискриминация, директори на РИОКОЗ и др. Всички субекти на медийното право се явяват страни в различни медийни правоотношения, в които са носители на права и задължения.

Гражданите (читатели, слушатели, зрители, потребители) са адресати на медийната дейност, но не са субекти на медийната дейност. Осигуряването на достъп до предоставяните услуги е в основата на тяхната категоризация на ползватели на медийно съдържание. Особено голямо значение за ефективното осъществяване на медийната дейност имат техните права с политическо съдържание и с реализация в областта на културата – правото на мнение, правото на информация, правото на качествени услуги и др.

 

4. Медийни правоотношения 

Обект на медийното право са обществените отношения, които са свързани със създаването, разпространението и достъпа до информация. Разглеждайки медийната дейност като правно явление и обект на правното регулиране, предстои да разкрием вида и същността на правоотношенията, които възникват по повод нейното осъществяване. В правната теория се застъпва мнение, че държавата е длъжна да защитава три вида общи (солидарни) интереси – индивидуални, национални и общочовешки[9]. Именно спрямо този тип интереси медиите се намират в релация с държавата от публичноправен характер.

Първата група правоотношения, които се пораждат при осъществяване на медийната дейност, са тези между държавата и гражданите (читатели, слушатели, зрители, Интернет-потребители). Става въпрос за основните конституционни права, които в своята съвкупност формират т.нар. “комуникационни права”. Конституционната практика в Тълкувателно Решение № 7 от 1996 г., обнародвано в ДВ, бр. 55 от 1996 г., (т.5) приема, че правата по чл.39, чл.40 и чл.41 от Конституцията се ползват със специална защита от конституционния законодател. Макар и неуказани изрично като “комуникационни”, те се явяват различни проявни форми на общата категория “право свободно да се изразява и разпространява мнение” [10].

Правната регулация най-напред въздига в най-висша ценност онези блага, които подлежат на конституционна закрила, и на тази база в текущото законодателство разгръща в по-голяма пълнота детайлите, свързани с дейността на медиите, доколкото се предвижда по-подробна регулация. Индивидуалните интереси, които тя закриля, са свързани със спазването на конституционните права – т.нар. “комуникационни” права, които са субективни права от публичноправен характер. На тези права съответства публичноправното задължение на държавата да създаде правна регулация, за да ги защити.

Вторият кръг правоотношения, които възникват във връзка с медийната дейност, се свързват с корелацията медии държава. Към тази категория принадлежат националните интереси, защитавани от държавата. Те засягат обществените интереси[11]. Това са чисто административноправни отношения, регулирани чрез специализирания административен надзор, осъществяван от множество органи. Този тип отношения се регулират чрез актове на публичната власт – административни и съдебни актове.

Третата категория правоотношения, които са свързани с медийната дейност, са тези между медиите и гражданите. Последните представляват ползватели на предоставяната от медиите услуга. Като източник на услуги, заради който източник средствата за масово осведомяване встъпват в правоотношения с аудиторията, медийната дейност е насочена към създаването на нематериални (духовни) блага. Този тип правоотношения в буквалния си смисъл са публичноправни[12] и носят съответните белези на правния отрасъл, защото защитават политическите права на гражданите. Медиите са средство за изразяване на политическо мнение[13].

Тази категория правоотношения се пораждат във връзка със защитата на общочовешките интереси на гражданите. Това са създадени въз основа на юридически норми конкретни връзки между медийните субекти и техни адресати, които предоставяната от медиите информация като юридически факт поражда. В тези правоотношения държавата не е пряко страна, въпреки че тя създава чрез норми (конституционноправни и административноправни) правната уредба. Държавата е страничен наблюдател, обезпечил създаването на юридическите правила в медийния сектор. Публичноправният характер на тези медийни правоотношения произтича от отредената й роля на гарант за спазването на политическите права на гражданите. Това тя постига чрез органите, на които е възложила определени публичноправни функции – административни органи и/или органи на съдебната власт. Примери за подобна нейна функция могат да бъдат почерпени от Конституцията (чл.39, ал.2, чл.40, ал.2 и чл.41, ал.2) и конституционната практика (РКС № 7 от 1996 г.) [14], които предвиждат, че свободата на изразяване на мнение и правото на информация като елемент от разпространяваната от медиите информация и като права нямат абсолютен характер, както и че свободата на медиите (медийната дейност) търпи ограничения, тъй като съществуват други важни ценности (например, правата на личността), които имат по-голяма значимост и се ползват с по-голяма йерархия, за зачитането на които гарантира държавата чрез създадената регулация.

 

5. Медийноправни норми

Медийноправните норми са вид правни норми, които притежават съответните общи характеристики – хипотеза, диспозиция и санкция. Медийноправната норма е общо правило за поведение, което регулира обществените отношения в сферата на медийната дейност и което може да бъде прилагано с помощта на държавната принуда, от което следва, че тя е с публичноправен характер.

Медийноправните норми могат да бъдат задължаващи, забраняващи или оправомощаващи, в зависимост от характера и целта на съдържащото се в тях юридическо предписание.

Правните норми, които регулират медийните отношения, са две основни категории в зависимост от ролята, която изпълняват – материалноправни и процесуалноправни.

Медийноправните норми действат по време, пространство и спрямо субектите на медийната дейност.

Нормите на медийното право проявяват своето действие във времето занапред, считано от деня, в който влиза в сила на съдържащия ги нормативен акт. При изрично посочени хипотези в закона медийноправните норми пораждат действие само за определен период от време. Такъв срочен характер има разпоредбата на §9 от ПЗР на ЗРТ от 1998 г. – “До получаването на лицензия за частен телевизионен оператор с национален обхват Българската национална телевизия не ползва правата за реклама в часовия пояс от 19,00 до 22,00 ч.”.

В пространството медийноправните норми действат на цялата територия на Република България.

По отношение на медийните субекти те се прилагат спрямо българските и чуждестранните физически и юридически лица, които осъществяват медийна дейност на територията на Република България съгласно изискването на българското законодателство.

 

6. Аргументи в полза на регулацията  

В медийноправната доктрина британският учен Eric Barendt[15] прави опит да обобщи основните аргументи в полза на въвеждането на нормативна уредба в областта на радио- и телевизионната дейност, като посочва, че всички те са достатъчно неубедителни.

            Първата причина за административноправната регулация на медийната дейност произтича от обстоятелството, че честотният спектър, който използват радио- и телевизионните оператори, е обществено благо и поради това правителството (или някой орган от негово име) разполага с правомощието да лицензира използването му за разпространение на информация при условия, които то смята за подходящи.

            Второто основание за създаването на специална нормативна уредба на аудио- и аудиовизуалните услути е ограниченият характер на честотния спектър. Невъзможно е всеки да придобива лиценз за разпространение или да има право на достъп до ефир и да разпространява мнението си по обществените или търговски радио- и телевизионни организации. По тази причина държавата може да изисква лицензиране, като разпредели правата измежду множество правни субекти, като ги задължи да представят балансирани програми в интерес на техните зрители и слушатели.

            Третият значителен аргумент за различното третиране на радиото и телевизията, в сравнение с печатните издания, набляга на основните  характеристики на електронните медии. Прието е, че телевизията и радиото влияят върху общественото мнение много повече, отколкото пресата или поне това е разпространената максима. Според теорията от гледна точка на конституционния принцип е трудно да се оправдае въвеждането на по-големи ограничения на медиите на единственото основание, че са по-влиятелни от писменото слово. Не е правилно по-убедителни средства на словото да бъдат подлагани на по-големи ограничения, отколкото тези на по-малко ефективните средства.

Тези първи три аргумента, обосноваващи въвеждането на правила относно електронните медии, са неубедителни. Най-оправдан е този, свързан с недостига на честоти и може би наистина е вярно, че електронните медии са най-влиятелното средство за комуникация. Но съмнително е, че то е достатъчно, за да се оправдае коренно различният правен подход към пресата и електронните медии. Отделен въпрос е, дали е правилно радиото да се третира по един и същ начин с телевизията. Като цяло има широк избор на местни, ако не и национални радио-програми и е трудно да се повярва, че те имат някакво определящо влияние върху общественото мнение. Същият въпрос се поставя и при кабелните телевизии, макар и тук да е необходимо разрешение от лицензионен орган, възможно е няколко кабелни оператори да бъдат обединени и чрез една кабелна мрежа да могат да се разпространяват до 30 – 40 и повече канала. Следователно, аргументът, свързан с недостига на честоти, е неприложем относно кабела, а също така е трудно да се повярва, че този вид разпространение упражнява такова силно влияние, колкото строгите програмни правила му определят.

Последната причина за различното третиране на пресата и електронните медии е изведен в юридическата наука от американския учен Lee Bollinger, който признава, че не съществува фундаментална разлика в същността на двата вида масмедии. Основанието се корени в различното им възприемане като средство за масово разпространение на информация, обяснявано с тяхната история. При въвеждането на регулация електронните медии са били все още ново средство за масова комуникация и е било разбираемо защо обществото иска да ги регулира. Така, както в миналото се е отнасяло с по-голяма предпазливост като вид изкуство към киното, в сравнение с театъра.

            Българският Конституционен съд постановява в практиката си (РКС № 7 от 1996 г.) основанията за въвеждането на регулация за радио- и телевизионните оператори и отхвърлянето й в полза на останалите видове медии. Според Съда аргументите за създаването на специална нормативна уредба на радио- и телевизионната дейност са юридически, финансови, технически или технологични.

            Сред юридическите основания на регулацията е конституционната разпоредба – § 6 от Преходните и заключителните разпоредби, която предвижда създаването на законодателна уредба, макар и само за БНР и БНТ.

            Причини от технически и финансов характер предпоставят съществуването на специален нормативен акт за радиото и телевизията. Съгласно чл. 18, ал. 3 от Конституцията държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър, който е среда за разпространение на излъчваните от радиото и телевизията програми по т. нар. ефирен път.  Поради това неизбежна е намесата на държавата при разпределението на радиочестотния спектър, който с оглед на достигнатото техническо равнище представлява все още "ограничен ресурс". Лимитираният технически честотен ресурс оправдава държавната намеса в областта на наземното разпространение на програми.

Следствие от техническите причини за въвеждането на регулация са административноправните режими спрямо дейността на радио- и телевизионните оператори – друго юридическо основание за създаването на специализирана нормативна уредба. Конституционният съд на Република България приема, че въвеждането на различни режими за едни и същи правни субекти не е основание за тяхната противоконституционност: “Ефирните оператори получават определен ресурс, който държавата може да предостави, защото е зависима от техническите ограничения на радиочестотния спектър. Що се отнася до разпространението на програми чрез други технически способи, при тях практически ограничения няма. И това е така, защото законът, съобразен с изискването за свободата на стопанската инициатива, не ограничава броя на спътниковите транспондери на лицата, притежатели на кабелни мрежи и тяхното изграждане на територията на цялата страна. Не могат да бъдат поставяни рамки на възможните договорености между поменатите собственици и неефирните разпространители на програми. Създадените програми по ЗРТ могат безпрепятствено да се разпространяват чрез сателит, кабел или други технически средства (Решение № 1 от 26.03.2002 г. на КС на РБ по конституционно дело № 17 от 2001 г., “Държавен вестник”, бр. 35 от 2002 г).

 

7. Правна същност и обхват на регулацията на електронните медии  

В българската правна доктрина правното регулиране се възприема като необходимост за множество сфери на социалния живот[16]. Става въпрос за онези обществени отношения, които се уреждат еднообразно и по задължителен начин. Обемът на правната регулация зависи от обективните възможности на общественото развитие.

Регулацията на медийната аудио- и аудиовизуална дейност означава система от правни норми, с помощта на които държавата въвежда принудително задължителни за субектите на радио- и телевизионната дейност правила на поведение чрез властнически метод, изпълнението на които норми е гарантирано от налагането на санкции от страна на регулаторен орган.

Създаването на специализирана нормативна уредба е първата стъпка за провеждането на медийната политика. На конституционно ниво[17] държавата определя приоритетите на своята ръководна дейност. Най-често в основния държавоформиращ акт те се проявяват чрез принципа на свободата на словото, плурализъм на мнения, правото на информация или независимостта на медиите. Действащата българска конституция прогласява свободата на мнението, свободата на медиите и свободата на информацията (чл.39 – 41). Законът за радиото и телевизията от 1996 г. (отм.) поставя началото на медийната регулация спрямо електронните медии. Настоящият Закон за радиото и телевизията (ЗРТ) от 1998 г. показва спецификите на националната медийна система.

Важен елемент на регулацията на радио- и телевизионната дейност е надзорният медиен орган, който следи за изпълнението на предвидените в законодателството нормативни предписания.

Предмет на регулацията е радио- и телевизионната дейност като правно явление. Конституционният съд на Република България определя като допустима законодателната компетентност, която регламентира организационните, структурните и финансовите параметри, в които обществените електронни медии функционират (РКС № 7 от 1996 г.). На първо място това са въпросите, свързани с управлението на БНР и БНТ, начинът, по който те ще бъдат структурирани като независими и самостоятелни институции, както и начинът, по който се формират съответните управителни тела. 

            Начинът, по който се образува съответният медиен надзорен орган, е друг обект на регулация. При това, от съществено значение са мерките, които биха обезпечили прегради срещу въздействието на държавни органи, политически фактори или влияние на обособен интерес (корпоративен, на заинтересувани групи и др.). 

Въпрос на законодателна регламентация е и финансирането на обществените електронни медии, доколкото чрез начина на финансиране от страна на държавата могат да се създават механизми за недопустимо въздействие.

            Законодателно разрешение трябва да намери и въпросът за достъп до ефира на БНР и БНТ. Този вид обществени отношения имат няколко проявления:

- достъп на определени държавни органи или политически формации;

- гарантиране на правото да се получава и разпространява информация по смисъла на чл. 41, ал. 2;

- съобразяване с правомощията на отделните органи в съгласие с разделението на властите;

- излъчването на външни на медията програми в съгласие с изискванията за пълнота, плуралистичност и балансираност.

Предмет на законодателна компетентност е и положението на търговските електронни медии – ефирни и неефирни.  Конституционният съд задава рамките в специален закон да се уреди по ясен, открит и справедлив начин лицензионната система, която регулира достъпа до ефира (по отношение на ефирните средства за информация) или определя разрешителния режим спрямо неефирните електронни средства за информация. Критериите в процеса на лицензиране следва да изключват произволни и дискриминационни разрешения, така, че контролът от страна на държавата да се упражнява в съответствие с принципа на чл. 40, ал. 1 по процедура и ред, които са публични, достъпни и предварително установени

Конституционният съд още през 1996 г. поставя като изискване към наземно излъчващите радио- и телевизионни оператори въвеждането на лицензионен режим, а за електронните медии, които излъчват по друг технически способ (кабел и сателит), предвижда регистрационен режим. Законът за радиото и телевизията от 1998 г. установява свръхрегулация и не прави разграничение между способите на разпространение на програми. Той посочва, че всички оператори подлежат на лицензиране. През 2001 г. с изменението на ЗРТ е изпълнена конституционната повеля и настъпва дерегулация и либерализиране на административните режими на регулация на радио- и телевизионната дейност.

Конституционният съд в практиката си от 2002 г. (РКС № 1 от 2002 г.) приема, че “Регистрационният режим е стъпка към дерегулация на медийната дейност. Улесняват се операторите, които желаят да упражняват радио- и телевизионна дейност чрез регистрация относно: процедура, която е облекчена в сравнение с лицензионната; обхват, който няма връзка с ограничения честотен ресурс; срок, тъй като не се използват ограничени честоти. Разширява се и обсегът на лицата да търсят, получават и разпространяват информация – чл. 41 от Конституцията. Или режимът е в съзвучие с прогласеното от Конституцията право на свободна стопанска инициатива”.

 

            8. Видове регулации  

В зависимост от броя на механизмите, с чиято помощ се осъществява, регулацията на радио- и телевизионната дейност бива разделна и единна[18].

Разделната регулация означава, че действащата нормативна основа се състои от няколко акта, които уреждат в различни аспекти обществените отношения в областта на аудио- и аудиовизуалната дейност. Примери за подобен подход са законодателствата в областта на медиите в Германия, Испания, Белгия, Австрия, Финландия, Словакия, Словения и др.

Другото проявление на разделността на медийната регулация се свързва с различните надзорни органи, които осъществяват контрол при излъчването на програми от операторите. Примери за подобна разделност са отново Германия, Испания и Белгия. Критерият за разграничение е териториалният обхват на упражняване на компетентността – съответната административна единица.

Поради федеративно държавно устройство надзорните институции на операторите в Германия от сферата на общественото разпространение са 13 на брой, а на частното – 15[19].

В Белгия регулаторните органи в областта на медиите са два. Във фламандската езикова общност това е Vlaamse Mediaraad (Фламандски медиен съвет). Във валонската езикова общност той носи по подобие на френския медиен регулатор наименованието Conseil Supérieur de l`Audiovisuel (Висш съвет по аудиовизия)[20].

В Испания съществуват няколко регулаторни органа на територията на част от автономните общности – Каталуня (Consejo audiovisual de Cataluña), Навара (Consejo audiovisual de Navarra), Андалусия (Consejo audiovisual de Andalucia).

Единната  регулация се свързва с един законодателен акт, който да урежда обществените отношения във връзка с упражняването на радио- и телевизионна дейност, както и един надзорен медиен орган, който да следи за прилагането на нормативните изисквания. България е приела единната регулация, извършвана чрез Закона за радиото и телевизията и медийния регулатор Съвет за електронни медии.

С оглед на функционалната компетентност на надзорния орган регулацията на радио- и телевизионната дейност се разглежда още и като конвергентна. Конвергентната регулация предполага, че административният надзор се извършва от общ регулаторен орган, в чиито правомощия попадат функциите на медиен орган, телекомуникационен орган и/ или надзорен орган в областта на конкурентното право. Подобен вид регулация се забелязва в Австрия (KommAustria), Великобритания (OFCOM), Италия (AGCOM), Финландия (FICORA), Швейцария (OFCOM).

            В зависимост от вида на използваните инструменти за постигане на целите си, в правната теория се приема, че съществуват императивна и структурна регулация[21].

            Императивна регулация е тази, която води до контрол върху радио- и телевизионната програма (властническа и контролна регулация). Този вид регулация е насочена към провеждането на пряк надзор с помощта на правила, изисквания, заповеди и забрани. Нарушенията могат да бъдат санкционирани с налагането на глоби, отнемане на лиценз или други наказания. Изискванията към медиите могат да бъдат поставени както в общи законодателни актове, така и в специални нормативни инструменти (закони, договори, кодекси, становища и др.)  в областта на радио- и телевизионната дейност.

            В Австрия Федералният закон за търговските телевизионни оператори (в сила от 1.08.2001 г.) въвежда общи изисквания към програмното съдържание за спазване на правата на човека и основните свободи, закрила на малолетните и непълнолетните, разпространение на репортажи и информация, изисквания към търговското слово (реклама, спонсорство и телевизионен пазар), разпространение на съобщения при кризи и бедствия.

Във Великобритания Законът за комуникациите от 2003 г. (Communications Act) и кодексите и правилата на поведение на медийния регулатор инструментите на регулацията са: Кодекс на радио- и телевизионната дейност, Кодекс за достъпа до телевизионни услуги, Кодекс за промоцията на програми, канали и допълнителни услуги на операторите, Кодекс относно правилата за продължителност и разпространение на реклама и др. (Broadcasting Code, Code on Television Access Services, Cross-promotion Code, Rules on the amount and distribution of advertising).

В Германия регулаторните инструменти са: Държавният договор за радиото и телевизията (Rundfunkstaatsvertrag) относно закрилата на малолетните и непълнолетните, отразяване на кратки репортажи, квоти европейски произведения, външни собствени и съвместни продукции, излъчването на търговско слово (реклама и спонсорство), задължения за предоставяне на информация от компетентните органи, както и Държавният договор за защита на човешкото достойнство и закрила на малолетните и непълнолетните в радио-, телевизионната и мултимедийната дейност, законите за радиото и телевизията на отделните провинции и др.

Във Франция Законът за свободата на комуникациите (Loi sur la liberté de communication) от 1986 г. предвижда на нормативно ниво придържането в програмно отношение към определени принципи, като: плурализъм и истинност на информацията, закрила на децата, малолетните и непълнолетните, квоти кинематографични и аудиовизуални произведения, изисквания към търговското слово (реклама, спонсорство, телевизионен пазар), закрила и популяризиране на френския език, минимално присъствие в радиопрограмите на песни на френски език.

Белезите на този вид регулация – императивната – са заложени в националната медийна система на България. Тя предвижда наличието на Закон за радиото и телевизията и становища (общи административни актове) на медийния надзорен орган по прилагането на законовите разпоредби.

В най-голяма степен императивната регулация се прилага по отношение на дуалистичния европейски модел на функциониране на електронните медии (обществени и търговски оператори)[22]. Познат е с желанието на държавата да осъществява протекционистична функция и със засилената й регулативна роля в медийния сектор. В този вариант обществените медии са държавна собственост, но начинът на тяхното управление в съответствие с интересите на обществото ги отдалечава от прекия контрол на политическата власт. Държавата полага грижа чрез законодателни мерки да им предостави особен правен статус, да гарантира тяхното финансиране и да посочи по-специфични принципи, на които трябва да се подчиняват програмите им. Основна характеристика на този тип медийна уредба е тенденцията към дерегулация, сред чиито проявни форми са либерализирането на лицензионната политика и въвеждането на регистрация при кабелното и сателитно разпространение на телевизионни програми; както и либерализиране на рекламната политика[23].

Другият вид регулация е структурната регулация. При нея държавата поставя обща рамка за осъществяване на радио- и телевизионна дейност, която косвено влияе върху програмното съдържание на операторите и други активни субекти в медийния сектор. По този начин икономическата структура, включително и начина на финансиране на медията, може да се превърне в условие за развитието на оператора. Другата възможност е да се създадат специални процедурни или вътрешно – организационни правила в рамките на самите оператори. Всеки от инструментите на структурната регулация има за цел да гарантира индиректно, че играчите имат за задача реализирането на определени техни желания.

 Конкуренцията в икономиката служи за гарантиране на журналистическата конкуренция и нейното многообразие. Този радио- и телевизионен ред е известен като “вътрешен плурализъм”. Усилията са насочени към обезпечаване на многообразие в програмирането, позволявайки на различни социални групи, да имат достъп до него и да осигурят присъствие на възможно най-голямо разнообразие от информация, позиции и мнения в редакционното съдържание на всички оператори. Този пазарен модел е ориентиран към архитипа на печатните медии. По принцип всеки има правото да разпространява програми. Предприемачите могат да инвестират огромни средства и могат да използват излъчването с цел печалба чрез финансиране от реклама, спонсорство, телевизионен пазар или платени услуги. Въпреки това, достъпът до медийния пазар може да се окаже ограничен, поради липса на средства за разпространение. При този тип регулация държавата оставя медиите да се развиват в конкуренция помежду си.

Структурната регулация на електронните медии кореспондира с т.нар. американски модел на функциониране на електронните медии, разпространен в САЩ и Австралия. За него е характерен икономическия либерализъм, при който правната регулация е поставена в зависимост от правилата на пазара и в значителна степен можем да говорим за т.нар. саморегулация. Моделът на САЩ не поддържа изрично държавни радио- и телевизионни канали за защита на обществения интерес. Тази задача се изпълнява от частни медии, които по своята социална функция имат обществени ангажименти. Въпреки че не познава модела на държавните организации, Федералната комисия по телекомуникациите в САЩ предоставя лиценз, само ако това би обслужвало обществения интерес и потребности[24]. Този тип правна система произтича от либералната теория, която през втората половина на 20. век търпи концептуална промяна.

 

Бележки


[1] Георгиева, М., Р. Николова. Медийна регулация. Сборник от актове. С., 2003, с. 346.

[2] Огнянова, Н. Медийно регулиране. Принципи и съдебна практика. С., 2007, с. 194.

[3] Кърил, Д. Конституция на САЩ. Четиво за народа. С., 1991, с. 99.

[4] Чолаков, Р. Издателско право. В: Медийно право – речник на основните понятия. С., 2005, с. 154.

[5] Ганев, В. Учебник по обща теория на правото. Ч.1. С., 1990, с. 520.

[6] ТЕМА Енциклопедия LAROUSSE. Издателство ICON. София, 2005 г., с. 34.

[7] Георгиева, М. Информационни агенции. В: Медийно право – речник на основните понятия. Вестникарска група България и Книгоиздателска къща “Труд”. София, 2005 г., с. 160 – 167.

[8] ТЕМА Енциклопедия LAROUSSE. С., 2005, с. 94.

[9] Дюги, Л., К. Малберг, Г. Йелинек. Общо учение за държавата. С., 1993, с. 312.

[10] Решението е публикувано в Георгиева, М., Р. Николова. Медийна регулация. Сборник от актове. С., 2003, с. 152 – 153.

[11] Разпоредбата на чл. 20, ал. 2 от Закона за радиото и телевизията гласи: “При осъществяване на своята дейност Съветът за електронни медии се ръководи от интересите на обществото ... (курсивът е мой – б.а.)”.

[12] Димитров, Д. Основи на административното право. В: Основи на публичното право. Издателство “Сиела”. София, 2007 г., с. 161.

[13] Стойчев, С. Конституционно право. Издателство “Сиела”. София, 2002 г., с. 254.

[14] Георгиева, М., Р. Николова. Медийна регулация. Сборник от актове. С., 2003, с. 159.

[15] Barendt, E. Broadcasting Law. A Comparative Study. Clarendon Press. Oxford, 1993, p.р. 3 – 10.

[16] Спасов, Б. Някои въпроси относно правото. – сп. “Държава и право”, 1990 г., № 8/9, с. 15.

[17] В медийноправната теория се застъпва становището, че регулацията на медиите в отделните държави показва известни различия в начина на формиране на националната правна уредба. Подходът на разработване на правните основи на този вид стопанска дейност в САЩ показва казуистичност на правната уредба. В значителна част от европейските държави моделът на формиране на правната регулация се отличава с абстрактност на предварително създадените правила. Николова, Р. Регулиране на телевизионната програма. Сравнителноправен анализ. – сп. “Съвременно право”. 2003 г., № 3, с. 46.

[18] Николова, Р. Телевизионната програма на обществената телевизия. Публичноправни аспекти. С., 2004, с. 44 – 45.

[19] Martínez, M. S. La libertad de la Televisión: El caso alemán. Cedecs Editorial. Barcelona, 1998, р. 313, р. 239.

[20] Voorhoof, D. – In: Legal Guide to Audiovisual Media in Europe: Belgium. Strasbourg, 1999, рр. 37 – 38.

[21] Hoffmann – Riem, W. Media Regulating. New York – London.  The Guilford Press, 1996, рp. 281 – 286.

[22] Николова, Р. Телевизионната програма на обществената телевизия. Публичноправни аспекти. С., 2004, с. 44 – 45.

[23] По-подробно този въпрос е разгледан в Алфандари, Е. Медиите и властта. Журналистиката между свободата на словото и социалната отговорност., С., 2000, с.117.

[24] Виж по този въпрос в Pringle, P., M. Starr. Electronic media management. McCavitt. Focal Press, Boston - Londоn, 1991, р. 223.